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地方债务问题引关注 委员建议公开政府预算


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  谢卫:国内基金业唯一一位全国政协委员、民盟中央经济委员会副主任、交银施罗德基金管理公司副总经理。

  自中央政府出台4万亿投资计划以来,在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下,2009年各地方政府纷纷举债进行大规模基础设施建设,从而导致地方政府债务规模的剧增,引起了广泛的关注。在过去的半年,中国人民银行、证监会、保监会、财政部等纷纷对地方政府的负债问题发出警告。

  2010年1月19日召开的国务院第四次全体会议上,温家宝总理曾在讲话中提出,“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”。

  目前正在召开的全国两会上,温家宝总理在政府工作报告中又一次提到,“切实加强政府性债务管理,增强内外部约束力,有效防范和化解潜在财政风险”。

  已经进入中央调控视野的地方债务和地方融资平台的风险问题,受到了人大代表和政协委员的广泛关注。在加快转变经济增长方式前提下,如何规范地方融资平台并化解巨额地方债务风险?记者就此问题专访了全国政协委员谢卫。

  记者:2009年,在4万亿经济刺激计划的推动下,地方政府融资平台展开了轰轰烈烈的融资运动。据央行2009年第四季度披露的数据,全国3800多家地方融资机构,管理总资产8万亿元,地方政府的负债已达5万亿元。您认为该如何看待地方融资平台?

  谢卫:去年,财政部代理发行了2000亿地方债,但对于地方融资需求来说,还只是杯水车薪,需要投融资平台来配套。现在,每个城市都是大建设工地,每个城市都拉大自己的城市建设范围,建地铁、高铁、机场、广场、马路、污水处理场、垃圾处理场。虽然中央在建项目要求地方资金配套,中央也相应发了2000亿的地方债,但对于一些地方来说远远不够,这些所需的资金就大量来自地方融资平台。可以说,地方政府融资平台是2009年应对危机过程中最为活跃的融资主体,有着积极正面的效果,同时也留下一些隐患。但是不能因此而全盘否定地方投融资平台的作用。可以说,在中国推进城市化的进程中,地方政府通过地方投融资平台进行融资,有其内在的必然性。

  记者:这些地方融资平台的主要特点有哪些?

  谢卫:简单地说,这些融资平台有几个共同的特点,一是数量多;二是规模大;三是大多都没有现金流,地方政府想尽各种办法搞融资平台,而且这个融资平台越来越大,省里或者市里集中进行跨行业、跨部门组建融资平台,而大量的融资平台没有现金流作为支撑。

  记者:地方投融资平台数量和融资规模急剧膨胀的主要原因是什么?

  谢卫:长期以来,地方政府一直是地方经济发展的第一推动力和持续推动力,政府的强势介入,在一个时期内对地方经济的发展是能起到积极的作用,也容易使各级官员获取很好的政绩,但要发展,需要大量的资金支持,因此,地方政府对资金渴望的冲动是长期存在的。

  但由于国家税收制度的安排,地方政府自身可支配的财力并不多,难以承担保增长和保民生的重任。因此,多方筹措资金已然成为各级政府的首要任务。从过去一哄而起的信托投资公司到现在控制城市商业银行和试图搭建金融控股公司,地方政府对金融资源的掌控欲望一直是强烈的,只不过由于近些年银行的治理结构不断完善,无原则地利用银行资金为地方经济输血已不太现实。

  地方融资平台因其灵活性而受到地方政府的青睐。一般说,地方融资平台本身不是金融机构,可以避开有关金融监管当局的监管,但由于有地方财力,土地,信用做后盾,它还是比较容易通过发债来获取公众资金,或通过担保获取银行资金。2009年的保增长过程中,地方融资平台对资金的渴求和银行信贷投放的欲望得到了完美的结合,也让地方融资平台从幕后走到了前台。

  因此,尽管目前政府及相关监管部门的调控能在一定程度上限制信贷资金流入地方融资平台,但在地方政府不允许直接举债以及债券市场发展严重滞后的前提下,银行贷款依然是地方政府筹集资金的主要渠道,这个过程可能会伴随着整个城市化的进程,以及地方政府职能的逐步转变的过程。

  记者:目前发行的各种地方债招股说明书中,大都是以政府所拥有的土地作质押进行融资,偿还银行贷款的利息主要靠地方财政补贴等,而并非是项目自身收费能力偿还债务。有人认为,建立在土地及未来增值前提下超越当地财政收入的融资,一旦出现经济回落、地产行业回落,风险将凸显,必然给银行带来呆坏账等风险。您怎样看待这个问题?

  谢卫:由于许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还这些地方投融资平台的负债,因此在客观上有强烈的动机来推高土地价格,从而对房地产泡沫形成显著的推动作用。而在具体的项目选择和决策上,地方政府替代企业,成为主要的决策者,使得这些投资不可避免地出现过于超前的基础设施投资,或者是加剧产能过剩的投资。同时,由于信息透明度较差,银行有时难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况。而贷款一旦出现问题,由于平台公司的责任主体并不明确,也使得银行的追溯很难顺利进行。

  记者:其他的风险还有哪些?

  谢卫:风险主要在于流程和最后的量,具体说,我认为主要有以下一些风险:

  一是当前地方政府通过融资平台积聚的资金已经过于庞大,积累了巨额风险。2009年前,大家对地方政府的隐性债务问题已经有过讨论,地方政府事实上已经突破了预算法要求的收支平衡,基本上都是负债经营,但当时由于经济高速增长,土地价格高企,这一问题显得并不突出。2009年信贷资金大量涌入地方融资平台,使地方政府的隐性债务问题一下子凸现出来,再加上经济回稳任务艰巨,从而使我们有理由对其风险产生警惕。

  二是地方政府的融资平台有可能绑架国家财政和银行。从目前情况看,支撑融资平台的主要是地方的卖地收入,这种卖地财政本身就具有很大的不确定性,一旦经济回调,或卖地财政受阻,地方的隐性财务问题就会爆发,中央财政就不得不施以援手,风险就会转嫁到中央。同时银行的信贷资金也会形成不良资产,威胁我国的金融安全。

  三是地方融资平台的操作过程不够透明,容易产生风险。由于是隐性债务,很难被置于阳光下进行监督。因此地方融资平台的行为往往与一般企业有较大不同,银行很难对其信贷资金进行全程管理,社会也很难对其投资行为进行有效监督,一切有赖于地方政府的管理水平和信用程度,这与目前我国银行的基本管理要求相违背,也与社会对对阳光政府的期望相左,也是到了该规范的时候。

  记者:您刚才提到地方政府的融资平台有可能“绑架”国家财政和银行,但目前,在不允许直接举债以及债券市场发展严重滞后的前提下,如果地方缺乏融资平台,经济难以前行,但胃口太大又会反过来伤及地方及全国经济的健康发展,堵塞信贷流通主动脉。您认为如何化解这一矛盾?怎样才能保证目前庞大的在建项目的资金来源?

  谢卫:目前银行已开始意识到地方融资平台的风险,有意收紧地方融资平台的信贷投入,主要是指紧缩对新增项目的信贷投入,对于已纳入本年度放贷计划的项目,已经处于建设阶段的项目,已经签订贷款意向或者已经授信的贷款,银行会继续实施,保证项目按时建成完工。对于新增的项目,央行和银监会将对商业银行给地方融资平台新增贷款进行严格控制,以控制风险,保障对实体经济的信贷投入。

  除信贷资金投入外,地方的公益建设项目资金还有其他的来源方式,如资本市场债券融资、信托计划、BOT等。加强债券市场建设,可将现有大量政府融资平台贷款进行证券化,增加债券市场的流动性,由市场发现价格,从而促进债券市场的发展。

  还应该允许地方政府发债,可以先试点,应当先确立一定的先决条件,比如,地方政府的财政收入情况,中央政府对各地方政府的经济发展前景和财政收入情况做出判断,设立门槛,同时也应该考虑地方节支的情况和地方社会的保障水平,不能允许一方面地方的不合理开支不断增加,一方面却通过市场向公众筹资。

  记者:在地方融资平台已经产生巨大风险的情况下,地方发债怎样控制风险问题?又有何积极意义?

  谢卫:事实上,即使地方政府不发债,也有大量的隐性债务。1994年分税制改革后,地方政府负债问题已经逐渐积累到了一个很严重的程度。而且地方政府对隐性债务的数字讳莫如深,有关部门后来也试图去了解统计,但实际上很难掌握全部的真实情况。它是看不见摸不着的,很难去控制风险,所以这部分隐性债务的风险是完全不可控的。

  债券作为金融产品,有其自身规律,一个金融产品的成功,在于其风险可控,成本可控,信息披露规范。我们完全可以把地方债当作、公司债、基金等金融产品来看待,只要加强信息透明,公众对地方政府的治理水准会有一个清晰的判断,从而做出投资选择,地方政府也能从中不断反省自身的作为,提升其市场信用。

  应该看到,地方政府发债对地方债务的阳光化,硬化地方债务的约束,提高债务的透明度都有积极的意义。通过发债,有助于比较准确地了解地方政府的真实债务水平,对规范各类风险具有积极的意义。2009年我们尝试了用中央政府代理地方政府发债2000亿,从效果上看,无论各地财力如何,治理水平如何,利率都是一样的,难以对地方政府形成真正的制约,也难以遏制地方对资金的冲动,应该在此基础上继续改革,在明确一些前提条件下,开展地方政府自行发债的试点。

  记者:从总体上看,应如何规范地方融资平台并化解由此产生的债务风险?

  谢卫:规范地方融资平台需要从中央和地方两方面入手,着眼于眼前和长远,我认为应采取以下措施:

  首先要规范中央和地方事权和财权的关系。应该理清两级政府各自的事权和相应的财权,改变地方政府事权加大而财权上收的不合理状况,完善分税制度和转移支付制度。同时对“预算法”进行必要的修改,在有条件的地区进行地方自主发债的试点。

  其次是地方政府应对各自的融资平台要进行集中的清理和规范。要通过清理来摸清家底,对一些有发展前景的融资项目,应该有意识地让更多的投融资主体来参与,既然是好的项目,那么民间资金的热情应该是高的,地方政府搭台后,就应该鼓励民间资金来参与,比如通过发行债券的方式使普通百姓来分享地方经济的成果,这样既减轻了地方政府的资金压力,又引导了社会资金的介入。对一些公益性的项目,地方政府就需承担更多的义务。用更多的财政资金来支持。同时对融资平台的操作流程进行规范,杜绝打包获取信贷资金,实行项目管理制,确保银行信贷资金的投放符合监管部门的要求。

  第三个方面是鼓励地方政府逐步实行预算公开,编制政府财务报告体系,并置于人大和公众的监督之下,以便社会对其债务情况有全面的了解,我们相信,通过这样的安排,那些规范运作,诚实守信的地方政府依然能够得到社会资金和银行资金的支持。

  最后,还要加快政府职能的转变。我认为转变政府职能是转变经济增长方式,实现科学发展的关键。地方政府应该逐步从主导经济过渡到为经济发展创造良好的环境,致力于社会公平和和谐。只有这样,地方融资平台也会逐步成为真正为地方经济服务的优质平台,而不仅仅是一个阶段地方风险的积聚点。总之,转变政府职能,实行政务公开,实行阳光债务,规范操作流程应该是规范地方融资平台的基本出路。

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